Φαίη Μακαντάση

Τέτοιες περιστάσεις αποδεικνύουν κάτι που στην πραγματικότητα δεν αμφισβητείται: την τεράστια σημασία που έχει το κράτος, στον σχεδιασμό και την κατασκευή των κρίσιμων –δημοσίων– υποδομών, σε ρόλο διαμορφωτή του ευρύτερου πλαισίου στο οποίο λειτουργεί η υπόλοιπη οικονομία και σε «πυροσβεστικό»-ασφαλιστικό ρόλο, που αφορά στις απαραίτητες ενέργειες κατά τη διάρκεια και μετά από μια καταστροφή.

Πόσο αποτελεσματικές είναι, όμως, οι ελληνικές κρατικές δομές; Παράγεται νομοθετικό έργο καλής ποιότητας; Τηρούνται οι καλές πρακτικές ή έστω οι αναγκαίες προϋποθέσεις για ορθή νομοθέτηση; Ακολουθεί η δημόσια διοίκηση αυτά που ορίζει η κυβέρνηση; Συμμορφώνεται στους νόμους; Είναι επαρκώς στελεχωμένη, ώστε να μπορεί να λειτουργεί αποτελεσματικά; Λαμβάνει ο πολίτης υπηρεσίες υψηλής ποιότητας από το ελληνικό κράτος; Αυτά και άλλα πολλά ερωτήματα μπορεί να διατυπωθούν για να διερευνήσουν την αποτελεσματικότητα του ελληνικού κράτους. Παραμένουν όμως ρητορικά, καθώς όλοι γνωρίζουμε, εκ πείρας τις περισσότερες φορές, τις απαντήσεις τους.

Ενδεικτικά πριν από 12 χρόνια, ο ΟΟΣΑ εκτιμούσε ότι στην ελληνική διοίκηση καταγράφονταν 27.795 αρμοδιότητες (στην Κεντρική Διοίκηση), ότι στη διαδικασία σύστασης μιας ΕΠΕ εμπλέκονται πάνω από 10 δημόσιοι φορείς ή ότι κατά μέσο όρο 1.140 διοικητικές πράξεις αλλάζουν τη δομή της κρατικής διοίκησης κάθε χρόνο. Φυσικά, η κατάσταση έχει βελτιωθεί σημαντικά από τότε, βοηθούσης της τεχνολογίας και της πανδημίας (υπηρεσίες μιας στάσης, ψηφιοποιημένη γραφειοκρατία), αλλά η φιλοσοφία της δημόσιας διοίκησης και το –υπερρυθμιστικό– ρυθμιστικό πλαίσιο δεν έχουν αλλάξει. Η ταλαιπωρία του πολίτη παραμένει, με διαφορετική όμως μορφή. Έχει βελτιωθεί σε πολλές εκφάνσεις, όπως για παράδειγμα στη γέννηση ενός παιδιού, στον θάνατο και στην έκδοση διαζυγίου.

Επίσης βάσει των μετρήσεων της Παγκόσμιας Τράπεζας (τελευταίο έτος το 2021), έχουμε βελτίωση σε πολλούς τομείς της ποιότητας διακυβέρνησης τα τελευταία χρόνια (από το κράτος δικαίου, την πολιτική σταθερότητα, τη δημοκρατία και λογοδοσία, τη κυβερνητική αποδοτικότητα, την ποιότητα ρυθμιστικού πλαισίου, μέχρι τον έλεγχο της διαφθοράς). Παρ’ όλα αυτά παραμένουμε σε όλους τους μετρούμενους τομείς σε πολύ χαμηλότερα επίπεδα από αυτά προ της οικονομικής κρίσης (υστέρηση 9-15 ποσοστιαίων μονάδων). Εάν μάλιστα πιάσουμε τον τομέα της δικαιοσύνης η επίλυση μιας συγκεκριμένου τύπου δικαστικής διαφοράς μίας επιχείρησης χρειαζόταν κατ’ εκτίμηση 1.711 ημέρες (4 χρόνια και 8 μήνες)! Η διάρκεια αυτή ήταν τριπλάσια από την αντίστοιχη μέση απαιτούμενη διάρκεια στις χώρες υψηλού εισοδήματος του ΟΟΣΑ, ενώ το δικαστικό κόστος της επιχείρησης έφτανε στο 22,4% του διεκδικούμενου ποσού.

Αλλά και η πολυνομία και κακονομία είναι εκτεταμένη. Για παράδειγμα, μόνο για τα φορολογικά ζητήματα, από το 2001 έως το 2016, είχαμε 37 φορολογικά νομοσχέδια, τα οποία περιείχαν 722 εξουσιοδοτήσεις, αλλά επιπλέον είχαν περάσει 109 μεταβατικές διατάξεις και άλλες 273 ρυθμίσεις για φορολογικά θέματα διάσπαρτες σε άλλα νομοσχέδια (λαθρονομία δηλαδή). Για να εξηγηθούν όλα αυτά, εκδίδονταν περίπου 200 υπουργικές εγκύκλιοι κάθε χρόνο. Από το 1975 ως σήμερα έχουν συνταχθεί περισσότερα από 250 φορολογικά νομοσχέδια και πάνω από 115 χιλ. σχετικές υπουργικές αποφάσεις. Ακόμη τα προβλήματα που συναντάμε στο δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων (έργα, προμήθειες, μελέτες και συναφείς υπηρεσίες) –πάντα επίκαιρο ιδιαίτερα στην παρούσα συγκυρία– επιμένουν παρά τη θετική εξέλιξη της ηλεκτρονικής διεξαγωγής των διαδικασιών ανάθεσης μέσω του ΕΣΗΔΗΣ. Είναι χαρακτηριστικό ότι ο νόμος 4412/2016 (ο οποίος άλλαξε στον ν. 4782/21) είχε υποστεί 401 τροποποιήσεις μέχρι τις 30/5/2020 (κατά μέσο όρο 2 κάθε εβδομάδα).

Πολύ πρόσφατα δε τον Φεβρουάριο του 2023, το Ελεγκτικό Συνέδριο δημοσίευσε μια σύνοψη 24 επιμέρους εκθέσεών του, τιτλοφορούμενη «Για ένα αποτελεσματικό κράτος», στην οποία επισημαίνονται μια σειρά από προβλήματα που έχει η δημόσια διοίκηση σε συγκεκριμένους τομείς. Ενδεικτικά, όσον αφορά στα δημόσια έργα διαπιστώνονται από το ανώτατο δικαστήριο σημαντικές καθυστερήσεις στην εκτέλεση δημοσίων έργων, καθώς χορηγήθηκαν παρατάσεις στα 2/3 του συνόλου των έργων και η εκτέλεση των έργων αυτών διήρκησε κατά μέσο όρο 2,5 φορές περισσότερο από όσο είχε αρχικά εκτιμηθεί. Ελάχιστοι φορείς δεν εμφάνισαν τη συστημική αυτή παθογένεια, συνεπεία των πρακτικών που εφάρμοσαν, ενώ οι περισσότεροι κατά κανόνα αποδέχονται τα αιτήματα παράτασης των αναδόχων και δεν αναζητούν την τυχόν ευθύνη τους για την επέλευση των καθυστερήσεων. «Δεν προκύπτει ότι η επίβλεψη των έργων ασκείται με την ενδεδειγμένη επιμέλεια». Ακόμη, η χορήγηση παρατάσεων δεν αιτιολογείται με επάρκεια, αλλά στερεοτυπικά. Κάποιες φορές δεν επαληθεύτηκαν (μετά από έλεγχο) οι αιτιολογήσεις για τις καθυστερήσεις.

Σε άλλες περιπτώσεις, οι καθυστερήσεις οφείλονται σε σφάλματα του φορέα κατά την κατάρτιση της μελέτης και των τευχών δημοπράτησης. Κατά τον καθορισμό των προθεσμιών ολοκλήρωσης των έργων δεν λαμβάνονται υπόψη ουσιώδεις παράγοντες που αναμένεται να επηρεάσουν την εκτέλεσή τους. Υπήρξαν σημαντικές καθυστερήσεις και από τους φορείς κατασκευής. Η συγκεκριμένη έκθεση (για τα δημόσια έργα) καταλήγει ότι η εφαρμογή των διατάξεων του νέου ν. 4782/2021 εκτιμάται ότι θα συμβάλει στην ταχύτερη ολοκλήρωση των δημοσίων έργων. Σε όλα αυτά ας προσθέσουμε και την υπερβολικά –ακόμα και για τα νοτιοευρωπαϊκά δεδομένα– κομματικοποίηση, με πελατειακές τάσεις στις προσλήψεις έκτακτων, εποχιακών και άλλων υπαλλήλων και μετακλητών στελεχών στις δημόσιες υπηρεσίες.

Τα παραπάνω συνιστούν μια κατάσταση που όχι μόνο γνωρίζουμε εμπειρικά ότι απέχει πάρα πολύ από το επιθυμητό, αλλά και πιστοποιημένα συνεχίζει να μην επιτυγχάνει ακόμα και κάποια ελάχιστα απαραίτητα επίπεδα. Και ενώ υπάρχουν πολύ μεγάλα περιθώρια βελτιώσεων, η πολιτική ηγεσία της χώρας –είτε πρόκειται για την κεντρική πολιτική σκηνή είτε για την τοπική αυτοδιοίκηση– αδυνατεί να τα συγκεκριμενοποιήσει και να τα υλοποιήσει, εγκλωβισμένη σε ένα πλαίσιο επιδίωξης μικροκομματικών σκοπιμοτήτων.

Επιπλέον, και σε τεχνοκρατικό –μη πολιτικό– επίπεδο, η στελέχωση της δημόσιας διοίκησης και η οργανωτική της δομή δεν της επιτρέπουν να αποκτήσει επαρκή εξειδίκευση, επικαιροποιημένη γνώση και πληροφόρηση, ώστε να προωθήσει εκείνη ενεργά τις απαραίτητες ενέργειες και μεταρρυθμίσεις. Αυτός είναι ο λόγος που κάθε φορά που το κράτος αποφασίζει να ενεργήσει σωστά, χρειάζεται τη δημιουργία μιας ad hoc επιτροπής από «σοφούς» που θα το κατευθύνει. Είναι λοιπόν η ώρα, να αντιληφθούμε ότι αυτή η περιστασιακή συνεργασία των κρατικών δομών με ειδικούς εμπειρογνώμονες, κοινωνικούς εταίρους και την Κοινωνία των Πολιτών πρέπει να αποτελεί τον κανόνα και όχι την εξαίρεση.

Αυτό θα μπορούσε να εφαρμοστεί με τη δημιουργία κάποιων μόνιμων δικτύων συνεργασίας, ιδιαίτερα στα υπουργεία «αιχμής» σε περιόδους κρίσεων, όπως είναι τα οικονομικά υπουργεία, το Υπουργείο Υγείας και το Υπουργείο Κλιματικής Κρίσης και Πολιτικής Προστασίας. Με αυτόν τον τρόπο, όταν θα παραστεί μια έκτακτη ανάγκη όπως π.χ. οι πρόσφατες φυσικές καταστροφές, οι εξωτερικοί φορείς (επιχειρήσεις, επαγγελματικές ενώσεις, επιστημονικοί φορείς, ΜΚΟ κ.ά.) θα βρίσκονται ήδη σε ανοικτούς διαύλους επικοινωνίας, εμπιστοσύνης και συνεργασίας με τη δημόσια διοίκηση και θα αποφεύγεται η απώλεια τόσου πολύτιμου χρόνου σε πραγματικά κρίσιμες στιγμές.