Τα προβλήματα του Επιτελικού Κράτους
Μάνος Παπάζογλου
Τα προβλήματα του Επιτελικού Κράτους
Το σ/ν «Επιτελικό Κράτος: Οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης» αποτελεί μία εμβληματική πρωτοβουλία. Είναι αξιοσημείωτο ότι κατατίθεται ελάχιστες ημέρες μετά την ψήφο εμπιστοσύνης προς τη νέα κυβέρνηση. Περιλαμβάνει ένα πλήθος νομοθετικών καινοτομιών και ρυθμίσεων με γνώμονα την αποδοτικότητα και τη διαφάνεια.
Στην κορυφή της εκτελεστικής εξουσίας ο Πρωθυπουργός αποκτά μία σημαντικά ενισχυμένη δομή υπηρεσιών ανάλογη με εκείνης των Ευρωπαίων ομολόγων του. Η Προεδρία της Κυβέρνησης καθίσταται το locus of power της κυβέρνησης, ένα δυνητικό πρόβλημα το οποίο θα αναλυθεί παρακάτω. Η διάρθρωσή της περιλαμβάνει ισχυρές Γενικές Γραμματείες, και όχι απλώς περισσότερες θέσεις προσωπικού, με σαφές αντικείμενο την καθοδήγηση της κυβερνητικής δραστηριότητας.
Ο προσδιορισμός των κωλυμάτων και ασυμβιβάστων, η νέα Εθνική Αρχή Διαφάνειας, οι Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου και το πλαίσιο Καλής Νομοθέτησης αποτελούν εξαιρετικά θετικές εξελίξεις υπέρ της διαφάνειας και του ελέγχου.
Θεωρώ ότι στο επίκεντρο της δημόσιας συζήτησης πρέπει να βρεθεί η προσέγγιση του σ/ν στον συντονισμό, παρακολούθηση και αξιολόγηση της κυβερνητικής δραστηριότητας. Προκύπτει η μονομερής έμφαση σε διαδικασίες στο εσωτερικό της κυβέρνησης, χωρίς να αξιολογείται η επίδραση του πολιτικού πλαισίου συνολικά στη λήψη αποφάσεων και τη διαμόρφωση πολιτικών. Όπως μας έχει εξηγήσει ο David Easton στην κλασική προσέγγιση για τα πολιτικά συστήματα, για να λειτουργήσει ένα σύστημα διακυβέρνησης πρέπει να λαμβάνει εισροές αιτημάτων και υποστήριξης, να παράγει συγκεκριμένες εκροές επί των οποίων υπάρχει ανατροφοδότηση και ένας νέος κύκλος εισροών. Όλα αυτά δεν συμβαίνουν σε συνθήκες εργαστηρίου, αλλά στο δύσκολο περιβάλλον στο οποίο έχουν επίδραση πολύπλοκοι παράγοντες.
Το σ/ν της κυβέρνησης προσεγγίζει την λειτουργία της κυβέρνησης αποκομμένης από το περιβάλλον εντός του οποίου λειτουργεί. Είναι ορθή η ενίσχυση του Προεδρίας της Κυβέρνησης με λειτουργίας εποπτείας και διαμεσολάβησης για την εκτέλεση του κυβερνητικού έργου. Ωστόσο, στον κύκλο της ετήσιας διαμόρφωσης των στόχων ανά υπουργείο και της αξιολόγησης υφίσταται ένα μεγάλο κενό. Ποιοι διαμορφώνουν τους κυβερνητικούς στόχους; Τα κόμματα και οι ομάδες πίεσης, δηλαδή οι θεσμοί οι οποίοι κατά κύριο λόγο διαμορφώνουν σε ένα αντιπροσωπευτικό σύστημα τις εισροές δεν εμφανίζονται στην κατάρτιση του «Ενοποιημένου Σχεδίου Κυβερνητικής Πολιτικής». Το ίδιο ισχύει και για την ΕΕ, η οποία αποτελεί μια βασική πηγή εισροών δικαίου και δημόσιων πολιτικών. Δεν υπάρχει αναφορά, για παράδειγμα, στο πώς ενσωματώνονται στον ετήσιο κυβερνητικό προγραμματισμό οι στόχοι (και τα δεδομένα) του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, το οποίο δεσμεύει τη χώρα μας.
Σχετικά με την αξιολόγηση των πολιτικών η εκπόνηση της ετήσιας «Έκθεσης Ρυθμιστικής Παραγωγής και Αξιολόγησης» παραγνωρίζει τις συνθήκες της πολιτικής ζωής. Πώς γίνεται να αποτιμηθεί χρονικά η ολοκλήρωση μίας νομοθετικής πρωτοβουλίας όταν πιθανώς απαιτηθεί περισσότερος χρόνος για να δημιουργηθεί μία συμμαχία υποστήριξης στην κοινωνία (και όχι απλώς στο κοινοβούλιο), αλλά και να προετοιμαστούν μία σειρά νομοθετικών και διοικητικών ενεργειών μετά την ψήφιση; Πώς θα αξιολογηθούν τα αποτελέσματα μιας νέας πολιτικής όταν σε αρκετά πεδία η εκτίμηση των μετρήσιμων αποτελεσμάτων είναι δυνατή μόνο μεσοπρόθεσμα (π.χ. εκπαίδευση). Ακόμη, δεν αποδίδεται η προσήκουσα έμφαση στο κοινοβούλιο το οποίο είναι ο κατεξοχήν θεσμός για το δημοκρατικό έλεγχο της κυβέρνησης, άρα και για τη δημόσια αξιολόγηση των κυβερνητικών πολιτικών.
Ορισμένα παραδείγματα είναι ενδεικτικά για να γίνει κατανοητό ότι το σ/ν αποδίδει υπέρμετρη έμφαση σε διαδικαστικά μέσα, ενώ παραβλέπει τις πραγματικές προϋποθέσεις για την ευρύτερη νομιμοποίηση, δηλαδή αποδοχή, της κυβερνητικής δράσης. Ο Ν. 3310/2005 («νόμος για το βασικό μέτοχο») ήταν άψογος από διαδικαστικής απόψεως σύμφωνα με το σ/ν. Αλλά, οι στόχοι του δεν εκπληρώθηκαν, γιατί προσέκρουσε σε βασικές αρχές της Κοινής Αγοράς και τροποποιήθηκε.
Γνωρίζουμε ότι οι κυβερνήσεις ανταποκρίνονται σε ζητήματα τα οποία προκύπτουν στην καθημερινή ειδησεογραφία. Είναι σαφές ότι καμία κυβέρνηση δεν μπορεί να ελέγξει την ατζέντα, ούτε να διαγνώσει τα ζητήματα τα οποία θα εγείρει επιτυχώς η αντιπολίτευση ή θα έχουν μεγάλη επίδραση στην κοινή γνώμη. Πώς θα αξιολογηθεί η διαχείριση έκτακτων εξελίξεων ή γεγονότων, ιδιαίτερα όταν αυτά αποκαλύπτουν μία έκταση προβλημάτων η οποία δεν είχε εκτιμηθεί, όπως συνέβη με το σύστημα πολιτικής προστασίας κατά τα δραματικά γεγονότα του 2018;
Μία άλλη εστία πιθανών αδυναμιών είναι η προσέγγιση του σ/ν στο ρόλο του υπουργού. Η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων προς τον Υπηρεσιακό Γραμματέα πρόκειται να μειώσει τη συμφόρηση γραφειοκρατικής ύλης στο υπουργικό γραφείο. Ο υπουργός εμφανίζεται απονευρωμένος σε ένα διαδικαστικό σύστημα στόχων και επιτήρησης. Διαθέτει σαφώς μειωμένες δυνατότητες καθοδήγησης των υπηρεσιών της αρμοδιότητάς του χάριν των «οριζόντιων επιτελικών και υποστηρικτικών υπηρεσιών».
Ωστόσο, γνωρίζουμε ότι πολιτικά ελεγχόμενος είναι προσωπικά ο υπουργός. Είναι εκείνος ο οποίος, εάν προκληθούν αντιδράσεις, θα κληθεί να υπερασπιστεί μία μεταρρύθμιση με συνέπεια το σχετικό πολιτικό κόστος. Η επιλογή της κατάλληλης στιγμής για τη νομοθέτηση δεν περιορίζεται στον ετήσιο κύκλο. Γνωρίζουμε ότι όλα τα χαρτοφυλάκια δεν είναι ίδια και ότι σε ορισμένα η άσκηση των καθηκόντων αποτελεί άσκηση σε ναρκοπέδιο.
Καταλήγοντας, νομίζω ότι η προσεκτική ανάγνωση του σ/ν μας επιτρέπει να συγχαρούμε την πλειοψηφία για τις θεσμικές καινοτομίες, αλλά και να ασκήσουμε καλόπιστη κριτική. Το σημαντικότερο πρόβλημα είναι ότι δημιουργείται ένα περίκλειστο, αυτό-αναφορικό σύστημα διαμόρφωσης και αξιολόγησης πολιτικών με υπέρμετρη έμφαση στις διαδικαστικές ενέργειες. Δεν δίνεται η προσήκουσα προσοχή στις πραγματικές συνθήκες διακυβέρνησης. Η κυβέρνηση δεν είναι αυθύπαρκτη, αλλά λειτουργεί σε ένα περιβάλλον στο οποίο έχουν επίδραση οι άλλες κοινοβουλευτικές δυνάμεις, τα οργανωμένα συμφέροντα, τα μέσα ενημέρωσης, η ΕΕ και πολλοί άλλοι παράγοντες.
Ο προσδιορισμός των κωλυμάτων και ασυμβιβάστων, η νέα Εθνική Αρχή Διαφάνειας, οι Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου και το πλαίσιο Καλής Νομοθέτησης αποτελούν εξαιρετικά θετικές εξελίξεις υπέρ της διαφάνειας και του ελέγχου.
Θεωρώ ότι στο επίκεντρο της δημόσιας συζήτησης πρέπει να βρεθεί η προσέγγιση του σ/ν στον συντονισμό, παρακολούθηση και αξιολόγηση της κυβερνητικής δραστηριότητας. Προκύπτει η μονομερής έμφαση σε διαδικασίες στο εσωτερικό της κυβέρνησης, χωρίς να αξιολογείται η επίδραση του πολιτικού πλαισίου συνολικά στη λήψη αποφάσεων και τη διαμόρφωση πολιτικών. Όπως μας έχει εξηγήσει ο David Easton στην κλασική προσέγγιση για τα πολιτικά συστήματα, για να λειτουργήσει ένα σύστημα διακυβέρνησης πρέπει να λαμβάνει εισροές αιτημάτων και υποστήριξης, να παράγει συγκεκριμένες εκροές επί των οποίων υπάρχει ανατροφοδότηση και ένας νέος κύκλος εισροών. Όλα αυτά δεν συμβαίνουν σε συνθήκες εργαστηρίου, αλλά στο δύσκολο περιβάλλον στο οποίο έχουν επίδραση πολύπλοκοι παράγοντες.
Το σ/ν της κυβέρνησης προσεγγίζει την λειτουργία της κυβέρνησης αποκομμένης από το περιβάλλον εντός του οποίου λειτουργεί. Είναι ορθή η ενίσχυση του Προεδρίας της Κυβέρνησης με λειτουργίας εποπτείας και διαμεσολάβησης για την εκτέλεση του κυβερνητικού έργου. Ωστόσο, στον κύκλο της ετήσιας διαμόρφωσης των στόχων ανά υπουργείο και της αξιολόγησης υφίσταται ένα μεγάλο κενό. Ποιοι διαμορφώνουν τους κυβερνητικούς στόχους; Τα κόμματα και οι ομάδες πίεσης, δηλαδή οι θεσμοί οι οποίοι κατά κύριο λόγο διαμορφώνουν σε ένα αντιπροσωπευτικό σύστημα τις εισροές δεν εμφανίζονται στην κατάρτιση του «Ενοποιημένου Σχεδίου Κυβερνητικής Πολιτικής». Το ίδιο ισχύει και για την ΕΕ, η οποία αποτελεί μια βασική πηγή εισροών δικαίου και δημόσιων πολιτικών. Δεν υπάρχει αναφορά, για παράδειγμα, στο πώς ενσωματώνονται στον ετήσιο κυβερνητικό προγραμματισμό οι στόχοι (και τα δεδομένα) του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, το οποίο δεσμεύει τη χώρα μας.
Σχετικά με την αξιολόγηση των πολιτικών η εκπόνηση της ετήσιας «Έκθεσης Ρυθμιστικής Παραγωγής και Αξιολόγησης» παραγνωρίζει τις συνθήκες της πολιτικής ζωής. Πώς γίνεται να αποτιμηθεί χρονικά η ολοκλήρωση μίας νομοθετικής πρωτοβουλίας όταν πιθανώς απαιτηθεί περισσότερος χρόνος για να δημιουργηθεί μία συμμαχία υποστήριξης στην κοινωνία (και όχι απλώς στο κοινοβούλιο), αλλά και να προετοιμαστούν μία σειρά νομοθετικών και διοικητικών ενεργειών μετά την ψήφιση; Πώς θα αξιολογηθούν τα αποτελέσματα μιας νέας πολιτικής όταν σε αρκετά πεδία η εκτίμηση των μετρήσιμων αποτελεσμάτων είναι δυνατή μόνο μεσοπρόθεσμα (π.χ. εκπαίδευση). Ακόμη, δεν αποδίδεται η προσήκουσα έμφαση στο κοινοβούλιο το οποίο είναι ο κατεξοχήν θεσμός για το δημοκρατικό έλεγχο της κυβέρνησης, άρα και για τη δημόσια αξιολόγηση των κυβερνητικών πολιτικών.
Ορισμένα παραδείγματα είναι ενδεικτικά για να γίνει κατανοητό ότι το σ/ν αποδίδει υπέρμετρη έμφαση σε διαδικαστικά μέσα, ενώ παραβλέπει τις πραγματικές προϋποθέσεις για την ευρύτερη νομιμοποίηση, δηλαδή αποδοχή, της κυβερνητικής δράσης. Ο Ν. 3310/2005 («νόμος για το βασικό μέτοχο») ήταν άψογος από διαδικαστικής απόψεως σύμφωνα με το σ/ν. Αλλά, οι στόχοι του δεν εκπληρώθηκαν, γιατί προσέκρουσε σε βασικές αρχές της Κοινής Αγοράς και τροποποιήθηκε.
Γνωρίζουμε ότι οι κυβερνήσεις ανταποκρίνονται σε ζητήματα τα οποία προκύπτουν στην καθημερινή ειδησεογραφία. Είναι σαφές ότι καμία κυβέρνηση δεν μπορεί να ελέγξει την ατζέντα, ούτε να διαγνώσει τα ζητήματα τα οποία θα εγείρει επιτυχώς η αντιπολίτευση ή θα έχουν μεγάλη επίδραση στην κοινή γνώμη. Πώς θα αξιολογηθεί η διαχείριση έκτακτων εξελίξεων ή γεγονότων, ιδιαίτερα όταν αυτά αποκαλύπτουν μία έκταση προβλημάτων η οποία δεν είχε εκτιμηθεί, όπως συνέβη με το σύστημα πολιτικής προστασίας κατά τα δραματικά γεγονότα του 2018;
Μία άλλη εστία πιθανών αδυναμιών είναι η προσέγγιση του σ/ν στο ρόλο του υπουργού. Η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων προς τον Υπηρεσιακό Γραμματέα πρόκειται να μειώσει τη συμφόρηση γραφειοκρατικής ύλης στο υπουργικό γραφείο. Ο υπουργός εμφανίζεται απονευρωμένος σε ένα διαδικαστικό σύστημα στόχων και επιτήρησης. Διαθέτει σαφώς μειωμένες δυνατότητες καθοδήγησης των υπηρεσιών της αρμοδιότητάς του χάριν των «οριζόντιων επιτελικών και υποστηρικτικών υπηρεσιών».
Ωστόσο, γνωρίζουμε ότι πολιτικά ελεγχόμενος είναι προσωπικά ο υπουργός. Είναι εκείνος ο οποίος, εάν προκληθούν αντιδράσεις, θα κληθεί να υπερασπιστεί μία μεταρρύθμιση με συνέπεια το σχετικό πολιτικό κόστος. Η επιλογή της κατάλληλης στιγμής για τη νομοθέτηση δεν περιορίζεται στον ετήσιο κύκλο. Γνωρίζουμε ότι όλα τα χαρτοφυλάκια δεν είναι ίδια και ότι σε ορισμένα η άσκηση των καθηκόντων αποτελεί άσκηση σε ναρκοπέδιο.
Καταλήγοντας, νομίζω ότι η προσεκτική ανάγνωση του σ/ν μας επιτρέπει να συγχαρούμε την πλειοψηφία για τις θεσμικές καινοτομίες, αλλά και να ασκήσουμε καλόπιστη κριτική. Το σημαντικότερο πρόβλημα είναι ότι δημιουργείται ένα περίκλειστο, αυτό-αναφορικό σύστημα διαμόρφωσης και αξιολόγησης πολιτικών με υπέρμετρη έμφαση στις διαδικαστικές ενέργειες. Δεν δίνεται η προσήκουσα προσοχή στις πραγματικές συνθήκες διακυβέρνησης. Η κυβέρνηση δεν είναι αυθύπαρκτη, αλλά λειτουργεί σε ένα περιβάλλον στο οποίο έχουν επίδραση οι άλλες κοινοβουλευτικές δυνάμεις, τα οργανωμένα συμφέροντα, τα μέσα ενημέρωσης, η ΕΕ και πολλοί άλλοι παράγοντες.
Με το υπό συζήτηση σ/ν ενδεχομένως να έχουμε το παράδοξο επιτυχημένων υπουργών, γιατί ολοκλήρωσαν το ετήσιο check-list, ενώ τα πραγματικά προβλήματα και οι υστερήσεις εξακολουθούν. Ακόμη, ίσως προκύψουν έντονες προστριβές και αγώνες επιρροής μεταξύ όσων εκτίθενται πολιτικά από τη θέση των υπουργών και όσων τεχνοκρατικά συντονίζουν και εισηγούνται.
Η κυβερνητική λειτουργία πρέπει να αποκτήσει στέρεα θεμέλια στο κοινοβούλιο και την κοινωνία, γιατί από εκεί θα αντλήσει μία πλούσια εισροή αιτημάτων και στήριξης, ενώ εκεί θα κριθεί σε τελική ανάλυση και η αποδοτικότητά της συλλογικά και ατομικά για κάθε μέλος της.
*Επίκουρος Καθηγητής Πολιτικών Συστημάτων
Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων
Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου
Η κυβερνητική λειτουργία πρέπει να αποκτήσει στέρεα θεμέλια στο κοινοβούλιο και την κοινωνία, γιατί από εκεί θα αντλήσει μία πλούσια εισροή αιτημάτων και στήριξης, ενώ εκεί θα κριθεί σε τελική ανάλυση και η αποδοτικότητά της συλλογικά και ατομικά για κάθε μέλος της.
*Επίκουρος Καθηγητής Πολιτικών Συστημάτων
Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων
Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου
Ακολουθήστε το protothema.gr στο Google News και μάθετε πρώτοι όλες τις ειδήσεις
Δείτε όλες τις τελευταίες Ειδήσεις από την Ελλάδα και τον Κόσμο, τη στιγμή που συμβαίνουν, στο Protothema.gr
Δείτε όλες τις τελευταίες Ειδήσεις από την Ελλάδα και τον Κόσμο, τη στιγμή που συμβαίνουν, στο Protothema.gr
ΡΟΗ ΕΙΔΗΣΕΩΝ
Ειδήσεις
Δημοφιλή
Σχολιασμένα